I.
ANTECEDENTES LEGALES
El proceso contencioso administrativo es el mecanismo
ordinario previsto por nuestro ordenamiento constitucional para el control
jurisdiccional de la actuación de los entes administrativos y que tiene por
finalidad la defensa de los derechos e intereses de los ciudadanos,
garantizando que la actividad administrativa se encuentre sometida al principio
de legalidad.
La regulación del proceso contencioso – administrativo
estuvo contenida en el Código Procesal Civil vigente, en los Artículos 540° a
545° como una modalidad de los denominados “Procesos Abreviados” con el título
de “Impugnación de acto o resolución administrativa”, sin perjuicio de algunas
normas especiales contenidas en ordenamientos sectoriales. No obstante el
notable avance que significó la regulación por primera vez en nuestro
ordenamiento jurídico de normas procesales específicas del proceso contencioso
– administrativo en el Código Procesal Civil, la experiencia acumulada sobre la
materia evidencia la necesidad de una profunda revisión de las reglas de
tramitación del proceso a fin de precisar aspectos esenciales del mismo e
incorporar reglas adicionales que regulen los nuevos cometidos del referido
proceso, en consonancia con su finalidad y objeto.
El proceso contencioso-administrativo es un proceso de
plena jurisdicción, o como la doctrina de Derecho Administrativo lo denomina
“de carácter subjetivo”, de modo que el juez del contencioso-administrativo no
sólo se limita a efectuar un simple control objetivo de la legalidad de los
actos administrativos, sino que asume su rol protagónico de la protección y
satisfacción de los derechos e intereses de los administrativos demandantes,
consagrados en la Constitución Política del Perú.
El 28 de Junio del 2008, mediante el Decreto Legislativo
Nº 1067, se modifica la Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo modificando los artículos: 6°, 7°, 8°, 9°, 14°, 16°, 17°. 22°,
23°, 24°, 25°, 26°, 27°, 28°, 30°, 32°, 34°, 36° y 38° e incorporando el inciso
5 al artículo 5°, y los artículos 6°-A y 6°-B, el inciso 4 a su artículo 19°, el
artículo 24°-A, el inciso 5 a
su artículo 38°, los artículos 38°-A y 38°-B, y dos Disposiciones
Complementarias. La Segunda Disposición Complementaria de este Decreto
Legislativo, el cual fue delegado al Poder Ejecutivo por el Congreso de la
República mediante la Ley Nº 29157, por un plazo de 180 días calendario, sobre
diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción
Comercial Perú-Estados Unidos y con el apoyo de la competitividad económica
para su aprovechamiento entre las que se encuentran: la mejora del marco
regulatorio, el fortalecimiento institucional, la simplificación administrativa
y la modernización del Estado. Esta Disposición Complementaria dispuso que el
Ministerio de Justicia dentro de los sesenta (60) días contados a partir de la entrada en vigencia
del Decreto Legislativo Nº 1067, elabore el Texto Único Ordenado de la Ley
27584, Ley que regula el Proceso Contencioso-Administrativo; y dando
cumplimiento a la Segunda Disposición Complementaria del Decreto Legislativo Nº
1067, el Ministerio de Justicia elaboró el Texto Único Ordenado de la Ley Nº
27584, el cual fue aprobado mediante el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS,
publicado el 29 de Agosto del 2008, el cual tiene siete (7) capítulos,
cincuenta (50) artículos, dos (2) Disposiciones Complementarias, dos (2)
Disposiciones Derogatorias, una (1) Disposición Modificatoria y cuatro (4)
Disposiciones Finales, el cual entró en vigencia a los ciento ochenta (180)
días de la publicación del Decreto Legislativo Nº 1067.
Asimismo, en el Art. 51 de esta Ley, que regula la
Competencia de los Juzgados Especializados de Trabajo, que conocen las
pretensiones individuales o colectivas por conflictos jurídicos, se dispone en
el literal l) que los mencionados Jueces Especializados de Trabajo conocerán la
demanda contencioso-administrativa en materia laboral y de seguridad social. En
la Única Disposición Transitoria de esta Ley Nº 29364 se dispone que, el
Consejo Ejecutivo del Poder Judicial dispondrá las medidas necesarias para que
los Juzgados Contenciosos- Administrativos asuman la carga procesal de primera
instancia, cuya competencia les asigna la presente Ley.
II.
FINALIDAD Y PRINCIPIOS DEL
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La acción contencioso administrativa
prevista en el Artículo 148° de la Constitución Política tiene por finalidad el
control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración
pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos
e intereses de los administrados. La acción contencioso administrativa en el
Perú se denomina proceso contencioso administrativo (proponemos que debiera
denominarse: proceso judicial administrativo en lugar del contencioso
administrativo).
De acuerdo al Artículo 2° de la Ley
27584 promulgada el 06 de Diciembre del 2001, publicada el 07 del mismo mes y
año, y que debió ser vigente desde el 07 de Enero del 2002, por disposición de
la Tercera Disposición Final de la misma Ley
Nº 27584, no entró en vigencia por disposición del Art. 1 del Decreto de
Urgencia Nº 136-2001 (publicado oficialmente el 21 de diciembre del 2001), el
cual amplió el plazo en 180 días, por lo que debió entrar en vigencia a partir
del 05 de julio del 2002. Posteriormente a través del Art. 4 de la Ley N º 27684, publicada
oficialmente el 16 de marzo del 2002, se dejó sin efecto el D.U. Nº 136-2001,
estableciéndose un nuevo plazo para la entrada, en vigencia de la Ley N º 27584, la cual recién
entró en vigencia el 15 de abril del 2002.
La ley que regula el proceso
contencioso administrativo, se rige por
los principios que se enumeran a continuación y por los del derecho procesal,
sin perjuicio de la aplicación supletoria de los principios del derecho
procesal civil en los casos en que sea compatible:
1. Principio
de integración.-
Los jueces no pueden dejar de resolver el conflicto de intereses o la
incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios
generales del derecho y el derecho consuetudinario, conforme al numeral 8) del
Artículo 139 de la
Constitución Política , vigente, y del Artículo IX del Título
Preliminar del Código Civil.
2. Principio
de igualdad procesal.- Las
partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con
igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado,
en concordancia con lo que dispone la Sétima Disposición
Complementaria y Final del Código Procesal Civil que suprimió “todos los
privilegios en materia procesal civil a favor de la Administración Pública ”.
3. Principio
de favorecimiento del proceso.- Es una derivación del derecho
de acceso a la tutela judicial, o del denominado principio “in dubio pro
actione”, conforme al cual en caso de duda razonable por parte de los jueces
acerca de la procedencia de la demanda deberán preferir darle trámite sin
perjuicio de poder verificar el cumplimiento de los requisitos de procebilidad.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la
procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma antes
que declarar la improcedencia con carácter final.
4. Principio de suplencia de
oficio.- El
Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes,
sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en
los casos en que no sea posible la suplencia de oficio[1].
III.
EXCLUSIVIDAD DEL PROCESO
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Las actuaciones de la administración
pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo,
salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos de garantías
constitucionales. El proceso contencioso administrativo es el proceso constitucionalmente
previsto para que se ventilen ante el Poder Judicial los conflictos jurídicos –
administrativos que se generan por el obrar de los entes públicos en ejercicio
de potestades administrativas, y que constituye un medio para dar satisfacción jurídica
a las pretensiones de los administrados en sus derechos e intereses.
La finalidad de dicha norma es
proclamar la exclusividad del contencioso administrativo como el proceso
específico para tramitar las pretensiones de los particulares contra la administración
pública, sin perjuicio, claro está, de los procesos constitucionales de amparo,
hábeas corpus, acción de cumplimiento, acción popular o hábeas data a los que
los interesados recurrirán siempre que invoquen la necesidad de proteger sus
derechos constitucionales. Debe corregirse la mala práctica de recurrir a los
procesos de nulidad de acto jurídico para pretender cuestionar actos
administrativos, principalmente cuando se venció el plazo para interponer la
demanda. En el proceso contencioso – administrativo
se cuestiona la actividad administrativa pública, mientras que en el proceso
civil lo cuestionado es la actividad privada, por lo que no debería permitirse
que se cuestionen actuaciones administrativas por vía diferentes a la
especializada como es el contencioso – administrativo, sin perjuicio como ya se
dijo de los procesos constitucionales.
IV. IMPUGNACIONES
DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
Cumpliendo los requisitos expresamente
aplicables a cada caso, procede la impugnación contra toda actuación realizada
en ejercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las
siguientes actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y
cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la
inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
3. La actuación material que no
se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de
ejecución de actos administrativos que
transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de
la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o
interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de
los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a
conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones
administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración
pública.
Como se puede apreciar no se ha
contemplado ámbitos de la actividad administrativa exentos o inmunes a un
eventual control jurisdiccional promovido por los que se consideren
afectados. La consagración del proceso
contencioso – administrativo en la Constitución Política
determina que el legislador está impedido de aprobar normas que restrinjan el
derecho de los particulares a poder cuestionar ante el Poder Judicial mediante
dicho proceso las decisiones que los afecten.
El Art. 4 del Texto Único
Ordenado de la Ley
que regula el proceso contencioso administrativo, las denomina “actuaciones
impugnables” al igual que el Art. 4 de la Ley N º 27584.
4.1 Agotamiento
de la Vía Administrativa
Es requisito para la procedencia de la
demanda el agotamiento de la vía administrativa conforme a las reglas
establecidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº
27444 o por normas especiales.
4.2 Excepciones
al Agotamiento de la Vía Administrativa
No será exigible el agotamiento de la
vía administrativa en los siguientes casos:
-
Cuando
la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el supuesto contemplado
en el segundo párrafo del Artículo 11° de la citada Ley N° 27584.
-
Cuando
en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del
Artículo 5° (Pretensiones) de la citada Ley.
En ese caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de
la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a contar desde
el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la
actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda
correspondiente.
-
Cuando
la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el
cual se haya dictado la actuación impugnable.
-
Cuando
la pretensión planteada en la demanda está referida al contenido esencial del
derecho a la pensión y haya sido denegada en la primera instancia de la sede
administrativa (Este numeral 4
ha sido agregado en el Texto Único Ordenado de la Ley
que regula el Procedimiento Contencioso-Administrativo)[2].
4.3 Improcedencia
de la demanda
La demanda será declarada improcedente
en los siguientes supuestos:
-
Cuando
sea interpuesta contra una actuación no contemplada en el Artículo 4 de la Ley
Nº 27584.
-
Cuando
se interponga fuera de los plazos exigidos en la Ley N° 27584. El vencimiento
del plazo para plantear la pretensión por parte del administrado, impide el
inicio de cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuación
impugnable.
-
Cuando
el administrado no haya cumplido con agotar la vía administrativa, salvo las
excepciones contempladas en la Ley Nº 27584.
-
Cuando
exista otro proceso judicial o arbitral idéntico, conforme a los supuestos
establecidos en el Artículo 452 del Código Procesal Civil.
-
Cuando
no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio en el supuesto del segundo párrafo del Artículo 13 de la Ley
Nº 27584.
-
Cuando
no se haya expedido la resolución motivada a la que se hace referencia en el
segundo párrafo del Artículo 13 de la Ley Nº 27584.
-
En
los supuestos previstos en el Artículo 427 del Código Procesal Civil.
V.
TRÁMITE PROCESAL.
5.1 Remisión
de los actuados administrativos
Al
admitir a trámite la demanda, el Juez ordenará, de ser el caso, a la Entidad
Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada
del expediente con lo relacionado a la actuación impugnada, en un plazo que no
podrá exceder de quince días hábiles, con los apremios que el Juez estime
necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo
imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.
El
Juez además de realizar las acciones antes referidas en el párrafo anterior,
ante la manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindirá del
expediente administrativo. El incumplimiento de lo ordenado a la entidad
administrativa no suspende la tramitación del proceso, debiendo el Juez en este
caso aplicar lo dispuesto en el Artículo 282 del Código Procesal Civil, al
momento de resolver; sin perjuicio que tal negativa pueda ser apreciada por el
Juez como reconocimiento de verdad de los hechos alegados [3].
5.2
Efecto de la admisión de la
demanda
La admisión de la demanda no impide la
vigencia ni la ejecución del acto administrativo, salvo que el Juez mediante
una medida cautelar o la ley, dispongan lo contrario.
5.2.1
Vía procedimental
A.
Proceso Urgente
Se
tramita como proceso urgente
únicamente las siguientes pretensiones:
a) El cese de cualquier actuación
material que no se sustente en acto administrativo.
b) El cumplimiento por la
administración de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por
mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
c) Las relativas a materia
previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la
pensión.
Para
conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda y sus
recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y
manifiesto,
b) Necesidad impostergable de
tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz
para la tutela del derecho invocado.
Reglas de procedimiento:
a. Cualquiera de las pretensiones
a que se refiere el presente artículo será tramitada, bajo responsabilidad de
quien lo pide, como medida urgente previo traslado a la otra parte por el plazo
de tres días. Vencido el plazo, con o sin absolución de la demanda, el Juez
dictará en la sentencia la medida que corresponda a la pretensión invocada
dentro del plazo de cinco días.
b. El plazo para apelar la
sentencia es de cinco días, contados a partir de su notificación y se concede
con efecto suspensivo.
c. Las demandas cuyas
pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se tramitarán
conforme a las reglas establecidas para el proceso especial.
El Decreto Legislativo 1067 modificó
diversos artículos de la Ley 27584, entre ellos el artículo 24º que regulaba
el “proceso sumarísimo” cambiándolo por
el denominado ahora “proceso urgente” en el cual se deben tramitar las
pretensiones relativas a materia provisional en cuanto se refieran al contenido
esencial al derecho a la pensión, según se precisa en el numeral 3 de dicha
disposición legal.
Al respecto, podemos señalar que el
procedimiento ordinario ha sido concebido desde los orígenes de la ciencia
procesal como el mecanismo procesal idóneo para resolver los conflictos
intersubjetivos de intereses de los sujetos. Sin embargo, la diversa naturaleza
de los conflictos ha generado que se conciban nuevas formas de tutela que
permitan atender cada particular situación. La tutela de urgencia es una de las
formas de tutela que dispensa el Estado, dirigida a combatir el tiempo dentro
del proceso, que es precisamente uno de los principales problemas y críticas
que recae sobre el proceso judicial.
La tutela de urgencia se encuentra
dentro de lo que se ha convenido en denominar la “sumarizacion de los
procesos”, que puede ser de tipo sustancial o formal. La sumarizacion
sustancial hace referencia a la posibilidad de que se dicten resoluciones de
actuación inmediata, sin necesidad de llegar a un conocimiento pleno del
conflicto: sumarizacion cognitiva.
La sumarizacion formal por su parte, está referida a la disminución de plazos,
de medios probatorios y otros actos procesales, como la concentración de
audiencias que se tiene en cuenta en el diseño de un determinado procedimiento,
lo que se conoce como sumarizacion procedimental, según lo refiere Monroy
Palacios. [4]
El proceso urgente ha sido incorporada
al Texto Único Ordenado De la Ley que regula el proceso contencioso
administrativo aprobado por el Decreto Supremo 13-2008-JUS en los Artículos 26 y
27, que exige como regla de procedimiento: traslado a la otra parte por el
término de 3 días y vencido el plazo con o sin absolución de la demanda “el
juez dictará en la sentencia la medida que corresponda a la pretensión invocada
dentro del plazo de 5 días”.
Dicho proceso urgente reemplaza al
antiguo “proceso sumarísimo” con el objeto de posibilitar la tutela de casos de
extrema gravedad que no consientan mayor dilación, para lo cual el solicitante
deberá acreditar los presupuestos requeridos por la Ley para acogerse a tal
procedimiento célere. Forman parte de su contenido esencial aquellas
pretensiones mediante las cuales se busque preservar el derecho concreto a un
“mínimo vital”.
La tutela de urgencia es destinada a
asegurar la protección jurisdiccional en casos particulares que demanden una
atención pronta y oportuna, para lo cual el Juez deberá verificar que concurran
los presupuestos normados. Para que dicho proceso rinda los resultados
esperados, el Poder Judicial, a través de sus órganos competentes, está
impulsando el conocimiento y la
aplicación del proceso urgente a fin de que se cumplan sus objetivos:
eliminación de las barreras de acceso a la jurisdicción, eliminación de
formalismos excesivos, ejercicio pleno de la jurisdicción respecto a la
protección de derechos fundamentales, contribuyendo a la optimización de los
mismos en materia pensionaria, principalmente respecto al contenido esencial de
los derecho provisionales. [5]
De esta manera, con la sumarizacion
procedimental del proceso contencioso administrativo en materia provisional se
pretende que este tipo de pretensiones, que requiere de una atención urgente y
oportuna, sea eficazmente tutelado y atentido por el Estado desde el Poder
Judicial y sus respectivos órganos jurisdiccionales.
B.
Procedimiento Especial
Se tramitan conforme al
presente procedimiento las pretensiones no previstas en el artículo 26 de la Ley N º 27584, con sujeción a
las disposiciones siguientes:
Reglas
del Procedimiento Especial:
a) En esta vía no procede reconvención.
b) Transcurrido el plazo para
contestar la demanda, el Juez expedirá resolución declarando la existencia de
una relación jurídica procesal válida; o la nulidad y la consiguiente
conclusión del proceso por invalidez insubsanable de la relación, precisando
sus defectos; o, si fuere el caso, la concesión de un plazo, si los defectos de
la relación fuesen subsanables.
c) Subsanados los defectos, el
Juez declarará saneado el proceso por existir una relación jurídica procesal
válida. En caso contrario, lo declarará nulo y consiguientemente concluido.
d) Cuando se hayan interpuesto
excepciones o defensas previas, la declaración referida se hará en la
resolución que las resuelva.
e) Si el proceso es declarado
saneado, el Auto de saneamiento deberá contener, además, la fijación de Puntos
controvertidos y la declaración de admisión o rechazo, según sea el caso, de
los medios probatorios ofrecidos.
f) Sólo cuando la actuación de
los medios probatorios ofrecidos lo requiera, el Juez señalará día y hora para
la realización de una audiencia de pruebas. La decisión por la que se ordena la
realización de esta audiencia o se prescinde de ella es impugnable y la
apelación será concedida sin efecto suspensivo y con la calidad de diferida.
g) Luego de expedido el auto de
saneamiento o de realizada la audiencia de pruebas, según sea el caso, el
expediente será remitido al Fiscal para que éste emita dictamen. Con o sin
dictamen fiscal, el expediente será devuelto al Juzgado, el mismo que se
encargará de notificar la devolución del expediente y, en su caso, el dictamen
fiscal a las partes.
h) Antes de dictar sentencia, las
partes podrán solicitar al Juez la realización de informe oral, el que será
concedido por el solo mérito de la solicitud oportuna.
5.3
Actividad Probatoria.
En el proceso contencioso administrativo la actividad
probatoria se restringe a las
actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo
incorporarse al proceso la probanza de
hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial.
Los medios probatorios deben ser
ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, debiendo acompañarse todos
los documentos y pliegos interrogatorios en los escritos de demanda y
contestación. Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder
algún medio probatorio y éste se encuentre en poder de alguna entidad
administrativa, deberá indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o
de contestación, precisando el contenido del documento y el lugar donde se
encuentra con la finalidad de que el órgano jurisdiccional pueda disponer todas
las medidas necesarias destinadas a la incorporación de dicho documento al
proceso.
Cuando los medios probatorios
ofrecidos por las partes sean insuficientes para formar convicción, el Juez en
decisión motivada e inimpugnable, puede ordenar la actuación de los medios
probatorios adicionales que considere convenientes. Salvo disposición legal
diferente, la carga de la prueba
corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión. Sin perjuicio de lo anterior, si la actuación
administrativa impugnada establece una sanción, la carga de probar los hechos
que configuran la infracción corresponde a la entidad administrativa.
Las entidades administrativas deberán
facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder e informes que
sean solicitados por el Juez. En caso de incumplimiento, el juez podrá aplicar
las sanciones previstas en el Art. 53 del Código Procesal Civil al funcionario
responsable.
5.4
Medios Impugnatorios
En el proceso contencioso
administrativo proceden los siguientes recursos:
1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de
que el Juez los revoque.
2. El recurso de apelación contra las siguientes
resoluciones:
-
Contra
las sentencias, excepto las impugnables con recurso de casación y las excluidas
por convenio entre las partes;
-
Contra
los autos, excepto los excluidos por ley.
3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:
-
Las
sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;
-
Los
autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión, ponen fin al
proceso.
4. El recurso de queja contra las
resoluciones que declaran inadmisible
e improcedente el recurso de
apelación o casación. También procede
contra la resolución que concede el recurso de apelación con un efecto distinto
al solicitado.
5.5
Principios Jurisprudenciales.
Cuando la Sala Constitucional y Social de la Corte
Suprema fije en sus resoluciones principios jurisprudenciales en materia
contencioso-administrativa, constituyen precedente vinculante. Los órganos
jurisdiccionales podrán apartarse de lo establecido en el precedente
vinculante, siempre que se presenten circunstancias particulares en el caso que
conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se apartan del
precedente.
El texto íntegro de todas las sentencias expedidas por la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República se
publicarán en el Diario Oficial El Peruano y en la página web del Poder
Judicial. La publicación se hace dentro de los sesenta días de expedidas, bajo
responsabilidad. De otro lado, se incorpora la exigencia que el Juez debe
ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectación que causaría al
interés público o a terceros la medida cautelar y el perjuicio que causa al
recurrente la eficacia inmediata de la actuación impugnable.
5.6
Las Medidas Cautelares
La medida cautelar podrá ser dictada
antes de iniciado un proceso o dentro de éste, siempre que se destine a
asegurar la eficacia de la decisión definitiva. Para tal efecto, se seguirán
las normas del Código Procesal Civil con las especificaciones establecidas en
la Ley que regula el proceso contencioso administrativo. La medida cautelar se dictará en la forma que fuera solicitada o
en cualquier otra forma que se considere adecuada para lograr la eficacia de la
decisión definitiva, siempre que:
1. De los fundamentos expuestos
por el demandante se considere verosímil el derecho invocado. Para tal efecto, se deberá ponderar los
fundamentos expuestos por el demandante con el principio de presunción de
legalidad del acto administrativo, sin que este último impida al órgano
jurisdiccional conceder una medida cautelar.
2. De los fundamentos expuestos
por el demandante se considere necesaria la emisión de una decisión preventiva
por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razón
justificable.
3. La medida cautelar solicitada
resulte adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión.
Para la regulación de las medidas cautelares se ha tenido
como marco la regulación establecida en el Código Procesal Civil, norma que
debe ser aplicada en este campo de manera supletoria. En ese sentido, se establece que las medidas
cautelares reguladas tanto en la
Ley N º 27584 como en el Código Procesal Civil se pueden
solicitar antes o durante el proceso, cabe señalar, para aclarar una práctica
reiterada de la jurisprudencia, que es posible solicitar fuera de proceso
medidas cautelares innovativas, de no innovar genéricas, anticipadas sobre el
fondo y para futura ejecución forzada.
Respecto a los requisitos de procedencia de la medida
cautelar, debe tenerse presente que se contempla, además de los dos requisitos
tradicionales de la medida cautelar (verosimilitud en el derecho y peligro en
la demora) un requisito adicional, cual es la adecuación de la medida cautelar
solicitada a la pretensión que aquella está llamada a garantizar. Con ello se pretende que los jueces realicen una
revisión de la pertinencia de la medida cautelar solicitada respecto de la
finalidad práctica que se quiere lograr en el proceso. Cabe en ese sentido precisar que, si el Juez
no considera que la medida cautelar específicamente solicitada sirve para garantizar
la eficacia de la pretensión puede, ordenar se trabe otra medida cautelar,
siempre que ésta se adecue a la finalidad práctica que se quería lograr con la
solicitada.
5.7
La Sentencia
La sentencia que declare fundada la
demanda podrá decidir en función de la pretensión planteada lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o
ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado.
2. El restablecimiento o
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas
medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la
situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la
demanda.
3. La cesación de la actuación
material que no se sustente en acto administrativo y la adopción de cuanta
medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin perjuicio
de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el
inicio del proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y
perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
4. El plazo en el que la
administración debe cumplir con realizar una determinada actuación a la que
está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la
determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
5. El monto de la indemnización
por los daños y perjuicios ocasionados. (Este último numeral 5 es agregado por
el Texto Único Ordenado de la
Ley N º 27584).
5.8
Ejecución de la Sentencia.
La potestad de hacer ejecutar las
sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente al
Juzgado o Sala que conoció del proceso en primera instancia. En caso de que la ejecución corresponda a una
Sala ésta designará al Vocal encargado de la ejecución de la resolución.
Los conflictos derivados de
actuaciones administrativas expedidas en ejecución de la sentencia serán
resueltos en el propio proceso de ejecución de la misma. Antes de acudir al Juez encargado de la
ejecución, el interesado, si lo considera conveniente, podrá solicitar en vía administrativa la
reconsideración de la actuación que originó el conflicto. Conforme a los
dispuesto en el inciso 2) del Artículo 139° de la Constitución Política y el Artículo
4° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, las resoluciones judiciales deben ser
cumplidas por el personal al servicio de la administración pública, sin que
éstos puedan calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o
interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa;
estando obligados a realizar todos los actos para la completa ejecución de la
resolución judicial.
El responsable del cumplimiento del
mandato judicial será la autoridad de más alta jerarquía de la entidad, el que
podrá comunicar por escrito al Juez qué funcionario será encargado en forma
específica de la misma, el que asumirá las responsabilidades. Sin perjuicio de
lo anteriormente señalado, el Juez podrá identificar al órgano responsable dentro
de la entidad y otorgarle un plazo razonable para la ejecución de la sentencia.
En la ejecución de la sentencia los
funcionarios encargados de exteriorizar la voluntad de las entidades mediante
actuaciones son solidariamente responsables con ésta. La renuncia, el
vencimiento del período de la función o cualquier otra forma de suspensión o
conclusión del vínculo contractual o laboral con la administración pública no
eximirá al personal al servicio de ésta de las responsabilidades en las que ha
incurrido por el incumplimiento del mandato judicial, si ello se produce
después de haber sido notificado.
[1]
ALCALA-ZAMORA y CASTILLO Niceto. (1947). Proceso, Autocomposición y Autodefensa.
México Editorial Universitaria. Pág. 116.
[2] DROMI Roberto. (2005) Derecho Administrativo. Gaceta Jurídica. Primera
Edición Peruana. Tomo I.
[3] GARRIDO FALLA Fernando. (1996) Tratado de Derecho
Administrativo. Pág. 34.
[4] MONROY
Palacios Juan, Panorama Actual de la Justicia
Civil.
[5] El
Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 1417-2005-AA/TC-LIMA, caso Manuel
Anicama Fernández, estableció los criterios por los que se define el contenido
esencial de los Derechos Provisionales:
1.
Las disposiciones legales que establecen los requisitos del libre acceso al sistema de seguridad social consustanciales
a la actividad laboral pública o privada, dependiente o independiente, y que
permite dar inicio al periodo de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones.
2.
En segundo lugar, las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión.
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